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时间:2018-03-14 来源:中国社会科学网 作者:

中国社会科学网:铁路投融资改革瓶颈逐步化解

铁路是国民经济大动脉,过去五年,为服务于整体经济建设,我国迎来了铁路基础设施建设极速扩张的五年,同时也是铁路迈向改革和自我修整的五年。

2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》中将铁道部一份为三,成立中国铁路总公司,承担铁道部企业职责,依旧负责铁路运输统一调度指挥。实现铁路政企分开,这被认为打响铁路改革的第一枪。2017年11月份,铁路公司制改革取得重要成果,中国铁路总公司所属18个铁路局完成公司制改革工商变更登记。

中国铁路总公司(以下简称“中铁总”)承担着国计民生基础设施建设,在高度垄断和计划性情况下,伴随着新时期的变化,中铁总走向混改、供给侧改革、投融资改革之路,这也是迈向现代企业必经之路。

政策加持吸引民间资本

2018年政府工作报告中再次明确,落实鼓励民间投资政策措施,在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目,务必使民间资本进得来、能发展。

早在2005年,原铁道部就曾发文鼓励民资进入铁路。十八大以来,国务院、发改委、中铁总发布一系列加快投融资体制改革相关文件。其中,2013年8月9日,国务院印发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》,该意见将投融资改革分成6大部分详细说明。

2015年,中铁总出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》,该意见明确,对于非国铁控股合资铁路建设项目,由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。

同年7月,发改委进一步颁布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》,提出实施意见达28条。意见建议推广政府和社会资本合作(PPP)模式,运用特许经营、股权合作等方式,通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。

在一系列鼓励民资入铁文件颁布后,我国首条由社会资本控股的高铁线路应运而生。2016年9月11日,浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体,签署了杭绍台铁路政府和社会资本合作(PPP)项目投资合同,在这个预计总投资409亿元的项目中,民营联合体占股51%。

然而,投融资改革进展并无预想顺利,民资入铁路的意愿并不强烈。

“中国铁路改革是世界上最复杂、最具挑战性的企业重组。深化改革的主要目的是增强铁路运输企业的活力。民间资本进入铁路有困难,原因在于民营企业有盈利和红利的需求。而与铁路合作短期内很难有红利。这是一个关键问题。”北京交通大学教授胡思继接受《中国经营报》记者采访时说道。

投融资瓶颈逐步化解

“十二五”期间是我国铁路现代化建设的关键阶段,新线开工和既有线改造均保持较大规模,铁路固定资产投资完成3.58万亿元,较“十一五”增长47.3%。按照“十三五”规划,继续加快铁路建设与发展,预计总投资3.5万亿元。

中诚信国际发布的《2017年度中国铁路总公司评级报告》指出,按中铁总现有资金获取能力来看,未来仍存在较大的外部融资需求。

目前铁路建设资金的主要来源包括铁路建设基金、国家预算内资金、国内贷款和铁路发展基金。此外,还包括公司每年的经营现金流、铁路系统的自筹资金、政府支持债券和地方性投入等。

“交通领域投资比较特殊,短期内需要大量投资并且投资回报周期长。目前,融资渠道已经拓展充分,接下来主要拓展投资渠道,但投资追求效益,以目前中铁总的盈利能力无法激活民间投资参与铁路交通体系建设。”太和智库研究员张超在接受《中国经营报》记者采访时指出。

张超认为,投融资改革是机制问题、体制问题,若机制上没有安全性的保证,那么扩大的投资只能是短期基础型的生产投资而不是参与到基础建设投资当中。与此同时,投资需要权责分清,民营资本需要话语权。

2018年政府工作报告中明确改革方向,加速推进国资国企改革,制定出资人监管权责清单。

谈及投融资改革前景,国家发改委综合运输研究所政策研究室主任李在接受《中国经营报》记者采访时表示,“铁路投资量大,回报率也不是很高,民资观望。目前,投融资尚处起步阶段,外部条件正在推进。中铁总和国家对民资入铁是鼓励和愿意的。”

“近些年,为推进铁路投融资体制改革,相关部门出过很多文件,但真正进入的民间资本微乎其微,只能通过少量上市公司和有非铁路系统非中央预算内资金参与局部线路投资。民资担心在合资中是否有话语权,能否自主经营、市场定价等尚不明确。若没有配套投融资体制改革措施,引入社会资本和混改也是很难推进的。”北京交通大学副教授李宏昌告诉本报记者。

三大攻坚防范债务风险

近几年,我国铁路事业发展飞快,高速铁路运营里程从9000多公里增加到2.5万公里,占世界三分之二。但随之而来的风险也在慢慢浮现,“防范金融债务风险”成为现阶段我国三大攻坚任务之一。

自2012年以来,铁路建设规模持续在高位运行,中铁总的负债率在继续攀升,如何解决中铁总的债务问题已经成为各方关注的焦点。

记者从中铁总公开的财报中了解到,截至2017年9月30日,中铁总负债达4.83万亿元,较去年同期4.30万亿元增加12.33%,负债率微增至64.83%。

“十二五”期间,全国铁路固定资产投资完成3.58万亿元,新线投产3.05万公里,是历史投资完成最好、投产新线最多的五年。

目前,除了个别铁路线路,大部分高速铁路实现盈利还是比较困难。长期大量的借债经营和建设,造成了债务负担的繁重和偿债能力的欠缺。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚给《中国经营报》记者算了这样一笔账,按照中铁总目前的负债情况,按照4.75基准利率计算,每年还息2000多亿元。高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。

“近几年建的铁路大多属于中西部,很多线路甚至还息能力不足,是实现铁路经济盈亏平衡比较大的课题。”李宏昌分析称。

李宏昌认为,债务风险来自三个方面:一方面中铁总承担过大的建设和发展任务,每年8000亿元的投资转化为铁总的负债。另一方面在于向银行和金融机构的借款比例过高。与此同时,中铁总自身经营效率、资本化运作水平不高。

为防范化解地方政府债务风险,2018年政府工作报告提出严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责,省级以下地方政府各负其责,积极稳妥处置存量债务。健全规范的地方政府举债融资机制。

“现阶段,在建设项目方面,需要地方出具项目对地方的债务增加的报告,依据地方财力和承受能力力进行决策。过去一直加快发展民生工程,另一方面也要和债务承受能力相匹配,过度超前也是负担。”李表示。

“挂号”混合所有制改革

一直以来,国有企业混合所有制改革备受关注。2016年,中央经济工作会议上再次提出,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域要迈出实质性步伐。

2015年,国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,明确了铁路作为推进混合所有制改革七大试点领域之一。

继2013年铁路实现政企分开后,铁路改革进入国企混改时间。

“2013年,政企分开后,中铁总改革同国务院国企改革思路衔接起来,慢慢同中石油、中石化等国企一道‘挂号’改革。改革基本进入到降本增效这样的微观改革层面,这同过去政企改革不同。”李解释道。

关于铁路改革改什么,如何改,是行业一致关注的焦点。

中国企业研究院首席研究员李锦认为,铁路改革核心是网运分开,将国家铁路路网基础设施建设与铁路客货运输运营分离开来。混改应该在网运分开的前提下展开。

“投融资体制改革的一个核心,提高供给侧结构性改革,这是交通运输改革主线,应该在高速铁路同农村铁路,高速铁路和普通铁路之间寻求某种平衡。”赵坚如是说。

在赵坚看来,若不建立多个市场主体,解决清算体系、调度权、定价权等问题,混改将是个伪命题。

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