虽然2020年铁路建设不断推进，但仍难掩饰未完成铁路“十三五”规划的事实。

2021年1月4日，中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）召开全路工作会议，会上公布，截至“十三五”末，全国铁路营业里程达到14.63万公里，这距离“十三五”规划目标还差了3700公里。

“十三五”规划未完成

国家发改委、交通运输部、国家铁路局、国铁集团前身中国铁路总公司（以下简称“中铁总”）2017年底联合发布的《铁路“十三五”发展规划》（以下简称“《规划》”）提出，到2020年底全国铁路营业里程达到15万公里，其中高速铁路3万公里。

国铁集团和其前身中铁总公布的官方数据则显示，2015年末，中国铁路营业里程达到了12.1万公里。

“十三五”规划前4年（2016～2019年），全国铁路投产新线分别为3281公里、3038公里、4683公里和8489公里，合计1.95万公里。

截至2019年底，全国铁路营业里程达到13.9万公里以上，其中高铁3.5万公里。也就是说，若要完成“十三五”规划，2020年，全国铁路新增开通里程要达到1.1万公里。而实际上，2020年，全国铁路投产新线仅4933公里。

不过需要强调的是，虽然铁路“十三五”规划未能完成，但国铁集团仍完成了2020年初制定的年度铁路建设目标：2020年投产新线4000公里以上，其中高铁2000公里。

虽然全国铁路营业里程没有完成“十三五”规划目标，但其中高速铁路营业里程已经大大超越《规划》预期。国铁集团数据显示，截至2020年底，全国高铁营业里程达3.79万公里，超过《规划》7900公

里。这也证明，“十三五”期间普速铁路建设进度远低于高速铁路建设进度。

《中国经营报》记者调查发现，普速铁路建设节奏从2016年就已经开始放缓。2016～2020年这5年来，全国新建普速铁路仅6400公里，这不及《规划》中两年的建设量。而同期，全国共新建高速铁路1.89万公里，几乎与2015年全国高速铁路运营总里程1.9万公里相当。

普速铁路建设缓慢

北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受记者采访时表示，普速铁路建设速度慢，高铁建设速度快，主要是因为地方政府建设高铁的意愿更强烈，对于高铁项目配合征地拆迁的积极性会更高，对于普速铁路配合积极性较低。

而从供求关系角度看，西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰与赵坚也有着相似看法。左大杰对记者称，在需求侧，铁路客运增长迅猛，特别是高铁需求旺盛，铁路货运增长相对温和，需求增长幅度不及客运；供给侧，铁路客运尤其是高铁客运，节假日

仍然一票难求，中西部与全国高铁网衔接不畅，运输供给能力仍然不足；铁路货运除主要线路主要区域能力略显不足之外，其他线路大多能满足需求，而且更多客运转移到高铁上。“综合多方面因素看，‘十三五’期间，中国对于高铁的需求要高于普速铁路和货运铁路的需求。”左大杰说。

在2021年1月4日举行的全路工作会议上，就2021年铁路建设工作目标，国铁集团董事长陆东福表示，2021年，确保投产新线3700公里。陆东福没有指出其中高铁投产份额。

此前，国铁集团人士曾对记者透露，预计2021年铁路新线开通里程，尤其是高铁里程都将继续收窄，预计下降幅度会在40%～50%之间。“2021年高铁新线开通里程或在1000～1200公里左右。”他说。

实际上，从2020年开始，高速铁路开通营业里程就已经呈大幅下降趋势，2020年高铁新开通里程仅2900公里，同比大降51.67%。记者统计发现，2016~2020年的5年间，新建高铁开通里程分别为3000公里、3000公里、4000公里、6000公里和2900公里，

2020年为“十三五”期间高铁开通里程最低年份。

就高铁与普铁建设如何平衡问题，国家发改委日前也给出建议。

国家发改委基础司副司长郑剑2020年12月2日在全国地方铁路“十四五”规划发展研讨会上表示，“十四五”期间，铁路建设必须坚持系统观念，优化布局和建设，坚持高铁与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度，优先贯通干线通道，补强能力紧张路段，打通多式联运“前后一公里”。